國家林業(yè)局關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見

林改發(fā)[2009]232號(hào)

為貫徹落實(shí)中央林業(yè)工作會(huì)議精神和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號(hào)）要求，切實(shí)加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理和指導(dǎo)工作，依法管理和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律法規(guī)，現(xiàn)就加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作提出如下意見。

一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的重要性

（一）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，是優(yōu)化資源配置，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。集體林地明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶后，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)變現(xiàn)，促進(jìn)林地向經(jīng)營能力強(qiáng)、生產(chǎn)效率高的經(jīng)營者流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化配置資源，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的必然要求。加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民及相關(guān)林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，培育健康有序的林權(quán)交易市場，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，具有十分重要的作用。

（二）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，是落實(shí)處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)興林富民的客觀需要。放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)是集體林權(quán)制度改革的基本要求。森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)，是落實(shí)處置權(quán)的重要內(nèi)容，有利于讓農(nóng)民獲取資金從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，增加森林資源。規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，搭建森林資源流轉(zhuǎn)平臺(tái)，對(duì)于盤活森林資源資產(chǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)要素向林區(qū)流動(dòng)，做大做強(qiáng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)興林富民，具有十分重要的意義。

（三）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，是維護(hù)森林資源安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，鞏固集體林權(quán)制度改革成果的重要舉措。由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，一些地方集體林權(quán)流轉(zhuǎn)處于不規(guī)范狀態(tài)，暗箱操作，低價(jià)轉(zhuǎn)讓集體林地、林木的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成農(nóng)民失山失地和集體森林資源資產(chǎn)流失，有的甚至引發(fā)林權(quán)糾紛、毀林和群體事件，對(duì)森林資源安全和林區(qū)和諧穩(wěn)定帶來了不利影響。加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作，有利于防止農(nóng)民失山失地，有利于維護(hù)流轉(zhuǎn)各方的合法權(quán)益，有利于維護(hù)森林資源安全和林區(qū)和諧穩(wěn)定，有利于鞏固和擴(kuò)大集體林權(quán)制度改革的成果。

二、加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理的指導(dǎo)思想和基本原則

（四）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十七屆三中全會(huì)、中央林業(yè)工作會(huì)議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》精神，以穩(wěn)定林地承包經(jīng)營關(guān)系為基礎(chǔ)，規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。

（五）基本原則。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)民的林地承包經(jīng)營權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、依法行政；堅(jiān)持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持公開、公平、公正；堅(jiān)持有利于森林資源的保護(hù)、培育、合理利用和林區(qū)的和諧穩(wěn)定。

三、依法規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為

（六）穩(wěn)定林地家庭承包經(jīng)營關(guān)系。為保護(hù)農(nóng)民平等享有的集體林地承包經(jīng)營權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)適宜家庭承包經(jīng)營的集體林地應(yīng)當(dāng)實(shí)行家庭承包經(jīng)營。要引導(dǎo)農(nóng)民在獲得林地承包經(jīng)營權(quán)后一定期限內(nèi)自主經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)民依法通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式流轉(zhuǎn)。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取有效措施，防止炒買炒賣林權(quán)，防止農(nóng)民失山失地，確保農(nóng)民長期擁有可持續(xù)就業(yè)和增收的生產(chǎn)資料。

（七）建立規(guī)范有序的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。依法采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織備案。集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林和宜林荒山荒地，在明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶前，原則上不得流轉(zhuǎn)；確需流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，流轉(zhuǎn)方案須在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員同意或者三分之二以上村民代表同意后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，并采取招標(biāo)、拍賣或公開協(xié)商等方式流轉(zhuǎn)。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)享有優(yōu)先權(quán)。流轉(zhuǎn)共有林權(quán)的，應(yīng)征得林權(quán)共有權(quán)利人同意。國有單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場經(jīng)營的集體林地，其林權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)征得集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議和該單位主管部門的同意。

（八）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)。林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，需要變更林權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)及時(shí)依法到林權(quán)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理林權(quán)變更登記。要引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場、股份制林場等林業(yè)合作組織，聯(lián)合經(jīng)營林地；鼓勵(lì)廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者與企業(yè)合作造林；鼓勵(lì)短期限流轉(zhuǎn)、部分林權(quán)流轉(zhuǎn)、林木采伐權(quán)流轉(zhuǎn)和本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間的流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)到林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營的，可以將林地承包經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營或股份合作經(jīng)營。

（九）切實(shí)維護(hù)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序。區(qū)劃界定為公益林的林地、林木，暫不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；但在不改變公益林性質(zhì)的前提下，允許以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，用于發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)或森林旅游業(yè)。對(duì)未明晰產(chǎn)權(quán)、未勘界發(fā)證、權(quán)屬不清或者存在爭議的林權(quán)不得流轉(zhuǎn)；集體林權(quán)不得流轉(zhuǎn)給沒有林業(yè)經(jīng)營能力的單位和個(gè)人；流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途；流轉(zhuǎn)期限不得超過原承包經(jīng)營剩余期限。

（十）禁止強(qiáng)迫或妨礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)林權(quán)。已經(jīng)承包到戶的山林，農(nóng)民依法享有經(jīng)營自主權(quán)和處置權(quán)，禁止任何組織或個(gè)人采取強(qiáng)迫、欺詐等不正當(dāng)手段迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)林權(quán)，更不得迫使農(nóng)民低價(jià)流轉(zhuǎn)山林。已經(jīng)承包到戶的山林需要流轉(zhuǎn)的，其流轉(zhuǎn)方式、條件、期限等由流轉(zhuǎn)雙方依法協(xié)商確定，任何一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要以身作則，絕不允許借改革之機(jī)為本人和親友謀取私利。

四、妥善處理集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題

（十一）全面核查集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題。要結(jié)合本地實(shí)際開展梳理工作，全面掌握以往林權(quán)流轉(zhuǎn)的時(shí)間、地點(diǎn)、面積、價(jià)格等，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)活動(dòng)，要依法對(duì)其合法性、有效性進(jìn)行核查。對(duì)本次集體林權(quán)制度改革以前因林權(quán)流轉(zhuǎn)造成無山無林可分的地方，更要認(rèn)真對(duì)待，切實(shí)貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》精神，妥善解決這類歷史遺留問題，維護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，維護(hù)林區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

（十二）依法妥善處理集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題。本著“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、注重協(xié)商、利益調(diào)整”的原則，依法妥善處理集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題。對(duì)于集體林權(quán)制度改革前的流轉(zhuǎn)行為，符合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律規(guī)定、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合有關(guān)法律規(guī)定的，要依法予以糾正。

（十三）積極探索解決歷史遺留問題的有效形式。對(duì)流轉(zhuǎn)面積過大、價(jià)格過低、期限過長、群眾反映強(qiáng)烈的，要采取協(xié)商的方式，通過讓利、縮短流轉(zhuǎn)期、折資入股等辦法依法進(jìn)行調(diào)整，特別是要把政策性讓利真正落實(shí)給農(nóng)民；也可以因地制宜地采取“預(yù)期均山”的辦法予以解決。“預(yù)期均山”要按照集體林權(quán)制度改革的規(guī)范程序運(yùn)作，既要保障農(nóng)民平等享有林地承包經(jīng)營權(quán)，又要依法保護(hù)林業(yè)經(jīng)營者對(duì)承包林地的投資權(quán)益。

 五、加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

（十四）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)。各地要建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制和相應(yīng)的規(guī)章制度，確保流轉(zhuǎn)活動(dòng)的公平性和合法性。要積極培育林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，制定林權(quán)交易規(guī)則，提供林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、木竹檢尺、林業(yè)科技、法律咨詢等服務(wù)，形成規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場體系和管理服務(wù)體系。

（十五）加強(qiáng)流轉(zhuǎn)森林資源資產(chǎn)的評(píng)估工作。要加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范流轉(zhuǎn)森林資源資產(chǎn)評(píng)估行為，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。流轉(zhuǎn)森林資源資產(chǎn)的評(píng)估應(yīng)當(dāng)以具有相應(yīng)資質(zhì)的森林資源調(diào)查機(jī)構(gòu)核查的森林資源實(shí)物量為基礎(chǔ)，進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。從事流轉(zhuǎn)森林資源資產(chǎn)實(shí)物量調(diào)查和價(jià)值評(píng)估的森林資源調(diào)查機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)條件，并嚴(yán)格按照國家有關(guān)資源調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估相關(guān)法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的規(guī)定和要求進(jìn)行森林資源實(shí)物調(diào)查和資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。

（十六）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)工作。為完善林業(yè)融資環(huán)境，改變林權(quán)抵押貸款難的狀況，各地林業(yè)主管部門要采取有效措施，積極協(xié)助金融機(jī)構(gòu)降低因開展林權(quán)抵押貸款、森林保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，做好抵押林權(quán)處置的服務(wù)工作和林地林木權(quán)屬抵押登記管理工作；要積極探索建立林權(quán)收儲(chǔ)中心、林業(yè)專業(yè)性擔(dān)保公司等，化解林權(quán)融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)林業(yè)金融服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

六、強(qiáng)化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作

（十七）依法強(qiáng)化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)登記工作。各級(jí)林業(yè)主管部門要嚴(yán)格按照林權(quán)登記發(fā)證的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真審查林權(quán)流轉(zhuǎn)登記申請(qǐng)文件，特別是要認(rèn)真審查其權(quán)屬證明文件和流轉(zhuǎn)決策程序的合法性、有效性、申請(qǐng)人的資格證明、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)方式等內(nèi)容，依法辦理林權(quán)登記手續(xù)。對(duì)于合法規(guī)范的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，需要變更林權(quán)的，林權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，認(rèn)真審查并進(jìn)行林權(quán)變更登記；對(duì)于不符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的林權(quán)流轉(zhuǎn)，登記機(jī)關(guān)不得給予林權(quán)變更登記。

（十八）加強(qiáng)集體林權(quán)糾紛調(diào)處和仲裁工作。要重視群眾的來信來訪，認(rèn)真對(duì)待涉林糾紛。因集體林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，要鼓勵(lì)當(dāng)事人自行和解；和解不成的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等進(jìn)行調(diào)解；當(dāng)事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，林地承包仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，及時(shí)依法給予仲裁。當(dāng)事人不愿意提請(qǐng)仲裁的，也可以直接向人民法院起訴。各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)積極采取有效措施，指導(dǎo)糾紛調(diào)處和仲裁，維護(hù)各方的合法權(quán)益。

（十九）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理。為保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)依法簽訂書面合同，明確約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。省級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定本轄區(qū)內(nèi)林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本?？h級(jí)林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地承包經(jīng)營管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向達(dá)成流轉(zhuǎn)意向的雙方提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同，認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，并對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)文件、文本、資料等進(jìn)行歸檔，妥善保管。

（二十）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)收益管理。已承包到戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等收益歸轉(zhuǎn)出方所有，或按照承包合同約定進(jìn)行分配，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸本集體所有，納入農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。

（二十一）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作。各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，對(duì)弄虛作假、惡意串標(biāo)、強(qiáng)買強(qiáng)賣等違法違規(guī)行為要及時(shí)制止，構(gòu)成犯罪的要移送司法機(jī)關(guān)依法查處。要加強(qiáng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)后是否改變林地用途，有無違反國家政策法律等情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)定的，要依法予以查處。

七、加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

（二十二）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，事關(guān)林區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，事關(guān)集體林權(quán)制度改革成效及改革成果的鞏固，涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作難度大。各地要高度重視，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，認(rèn)真研究，精心組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大宣傳和培訓(xùn)力度，確保集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)管收到實(shí)效。

（二十三）加強(qiáng)林權(quán)管理工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)林業(yè)主管部門要充分發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)林權(quán)管理和交易服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)林地承包仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)。選調(diào)一批業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)、思想作風(fēng)正、敢于負(fù)責(zé)的人員，充實(shí)到林權(quán)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)工作，為開展林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)和監(jiān)管提供組織保障。

（二十四）加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度建設(shè)。各地要建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，針對(duì)流轉(zhuǎn)中存在的突出矛盾和問題，研究制定規(guī)范流轉(zhuǎn)的辦法，盡快建立起林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)和監(jiān)管制度，為規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為提供制度保證。